유연철(P4G 서울정상회의 준비기획단장, 외교부 기후변화 대사) 초청 강연회
한국 녹색외교의 미래: P4G 서울정상회의의 성과와 과제

<유연철대사의 발표: 신기후체제와 P4G 서울정상회의>

프롤로그(Prologue)

핵 과학자들은 매년 1월에 종말 시계(Doomsday Clock)를 발표하는데, 올해 1월 발표된 종말까지 남은 시간은 100초로 역대 가장 심각한 상황이다. 핵과학자들은 인류에 대한 가장 큰 위협으로 핵무기와 기후변화를 꼽았다. 이러한 위협적인 기후변화에 대해 최근 미래 세대는 어른 세대가 기후 변화 대응에 무관심하다고 하면서 기후환경 문제의 해결을 촉구하고 있다. 스웨덴의 18세 소녀 그레타 툰베리와 기후를 위한 청년파업, 그리고 한국 청소년의 국내 최초 기후변화 관련 헌법소원 청구 등은 대표적인 사례다.

그러나 기후환경문제를 해결하는 데에는 어려운 점이 있다. 여태까지 인류의 삶은 탄소 문명이었는데 이를 바꾸기 위해서는 복잡한 이해관계와 비용문제를 해결해야 하기 때문이다. 핵심은 에너지원의 변화를 촉진하는 것인데, 화석원료는 이산화탄소를 배출하고 이는 지구온난화로 이어진다. 따라서 앞으로 우리의 대응은 저탄소사회와 수소사회로 전환하는 것이 되어야 한다. 수소 에너지원으로의 전환은 문명의 전환에 버금가는 변화일 것이다. 또 기후변화 대응은 정책적 측면에서 시장기능의 실패영역이라고 할 수 있다. 왜냐하면 기후대응 관련 현재의 투자가 현재의 이익으로 오는 것이 아니라 미래에 대부분 오기 때문이다. 따라서 정부의 지원과 초기 대응이 중요하다. 실제로 정부는 환경문제 해결을 위해 전기차, 배터리 등에 많은 투자를 하고 있으며 이는 시장기능을 보완하려는 것이다. 한편 우리가 주목해야 하는 것은 ‘기후변화에 관한 정부간 협의체(IPCC, Inter-Governmental Panel on Climate Change)’의 최근 보고서이다. IPCC는 1995년부터 2014년까지 지구온난화와 기후변화의 원인에 대한 연구를 진행한 끝에 인간 행위로 인한 기후변화 발생 가능성이 97%라고 파악하였다. 따라서 지금의 지구온난화는 인간 행위로 인해 발생했다고 보아야 하며, 이는 동시에 인간 행위를 통해 기후변화 해결이 가능하다는 희망적 메시지이기도 하다. 이러한 관점에서 기후대응에 관한 정부간 논의는 1990년부터 시작되어 오늘날까지 이르고 있다.

2015년 파리협정으로 신(新)기후체제 확립

2015년은 기후 환경에 관한 글로벌 대응체제에 매우 중요한 해였다. 지구 온난화 규제 및 방지를 위한 교토의정서를 대체하는 파리 협정이 채택되었기 때문이다. 교토의정서와 파리 협정의 기본 구상이 근본적으로 다르기 때문에 전자를 구체제, 후자를 신체제로 볼 수 있다. 교토의정서가 역사적 책임이 있는 선진국에만 온실가스 감축 의무를 부여했다면 파리협정은 선진국과 개도국이 함께 온실가스 감축에 참여하는 체제이다. 이처럼 신기후협정체제의 핵심 개념은 포용성과 지속가능성이라고 할 수 있다. 파리협정에 따라 모든 당사국은 과거, 현재, 미래에 책임을 지며 교토의정서를 시간적, 공간적으로 확장하는 것이다. 교토 의정서와는 달리 파리협정은 2015년 채택 당시 각국이 2030년과 2050년까지의 장기적 목표를 설정해 2020년까지 제출하도록 했고, 한국도 이에 참여했다. 2021년은 목표 이행이 시작되는 첫 해로서 올해 많은 정상회의가 개최되고 있다. P4G 정상회담 역시 이러한 새 출발의 일환이라고 할 수 있다.

한편 파리협정은 유엔이 2015년에 제시한 지속가능발전목표(SDGs, Sustainable Development Goals)를 통해 더욱 강화되고 있다. 지속가능발전목표는 유엔이 2000년에 채택한 새천년개발목표(MDGs, Millenium Development Goals)보다 진전된 것으로 대상은 개도국은 물론 선진국까지 포함하고 있고, 또 기업을 비롯한 이해 당사자의 참여를 강조하고 있다. MDG의 경우 주로 개도국에서의 빈곤 퇴치에 초점이 맞추어져 실행 가능성이 미비한 면이 있었다.

파리협정으로 인한 신기후체제의 확립으로 정부간 논의의 큰 틀이 마련되었다고 한다면, 기업 분야에 있어서는 어떤 논의가 진행되고 있는가? 지금까지는 환경 문제에 있어서 시장기능이 작동되지 않았으나 이제는 시장기능이 작동하고 있다고 볼 수 있는데. 이 점에 주목할 필요가 있다. 지난 10년간 글로벌 투자자들의 추이를 확인해 보면 석탄 회사의 자산 가치가 74% 줄었다. 또한 글로벌 투자자들은 기후 리스크를 인식하고 각 기업에 자산가치 보호를 위해 기후 리스크 해결을 요청하고 있다. 이러한 인식의 변화에는 미래 세대들의 등장도 주요 요인인데, 이들은 녹색 제품과 녹색 기업, 신재생에너지 사용을 요구하고 있다. 미래 세대의 동참으로 기업들이 성장을 위해 친환경 기업 선언을 한다. 그러나 시민 사회는 기업들에 대해 진정한 친환경이 아니라는 비판을 제기했으며 친환경 기업 선언을 한 기업들은 딜레마에 빠져 있었다. 이런 상황에서 기업이 정부에 자문을 구했을 때 처음으로 답한 사례가 유럽연합이 2019년 발표한 ‘친환경 기준서’이다. 아직 국제적 합의는 이루어지지 않았지만 친환경 기준서는 철강, 승용차, 시멘트 생산 등의 분야에서 글로벌 기업들이 따라야 하는 하나의 기준을 제시해 주었다. 이러한 기준 덕분에 기업들의 혼란이 해소되었다고 볼 수 있다.

정부와 기업의 혼란이 갈무리된 가운데 이제 ‘그린 대세론’이 등장했고 기후 변화는 국제사회에서 돌이킬 수 없는 흐름으로서 당위성을 확립했다. 그러나 기후변화 대응은 어느 한 행위자만 포함할 수 없으며 기존의 정부와 기업에 더해 미래 세대와 시민사회까지 포함한다. 이는 P4G 거버넌스의 핵심이자, 취지이기도 하다. 기업 또한 정부의 정책에 대해 적극적으로 대응하기 시작했다. 그린 대세론은 구체적으로 필(必)환경 시대의 도래와 녹색 생존(Green Survival)으로 설명할 수 있으며, 녹색 생존의 핵심 과제는 탄소 관리이다. 예컨대 볼보자동차 등이 모든 제품에 탄소가격을 고려하는 방안을 제시하였다. 이러한 변화는 정부, 기업, 그리고 시민 사회의 목표 설정을 통해서 이뤄질 수 있고, 2019년 유엔 기후행동정상회의시 개최키로 발표한 P4G 정상회담은 이 모든 행위자들을 아우르는 장으로 기능했다.

P4G 개요와 서울정상회의의 성과

올해 5월 30일-31일 서울에서 P4G(Partnering for Green Growth and the Global Goals 2030, 녹색성장과 글로벌 목표 2030을 위한 연대)정상회담이 개최되었다. P4G 회담은 지속가능한 목표 중 5개 핵심과제(식량, 물, 에너지, 도시, 순환경제)를 선정했다. 식량, 물, 에너지는 기후변화 위기시대의 3대 전략 자원이며, 도시는 지구 면적의 2%만을 차지하나 전 세계 온실가스의 70%를 배출하고, 순환경제는 기후변화 문제에 대한 주요 해결책이기 때문이다. P4G가 다른 국제 협력체와 다른 점은 참여자들의 다자적인 협력이다. 보통 국제 협의체는 정부간 협의 또는 기업간 협의, 연구자간 협의 등 부문별로 협력하는 데 반해 P4G는 정부, 기업, 시민 사회를 한데 모은다는 점에서 의의가 있다. P4G는 정부 주도의 유엔 체제를 보완하는 동시에 민관 협력을 통해 혁신적 아이디어를 제시하고 행동 중심적 방향을 추구할 수 있다. 또한 P4G는 정부의 초기 개발 지원과 추후 기업 투자의 가교 역할을 하며 다양한 행위자가 참여하는 융합 플랫폼이다.

2018년 P4G 정상회의는 덴마크 코펜하겐에서 처음으로 개최되었다. 이 회의에서는 정상급 인사가 5개국만 참여했다는 한계가 있었다. 2021년 서울에서 개최된 제2차 P4G 정상회의는 한국이 기후환경 분야에서 개최한 최초의 글로벌 회의로서 포용성과 코로나19로부터의 녹색회복 등에 초점을 맞추었고 개도국과의 협력을 이끌어내는 것에 주력했다. 간략히 평가하자면, 서울 P4G 정상회담에는 67명의 정상급 및 국제기구 수장이 참석하여 P4G의 위상이 제고되었다. 이는 한국의 외교력(convening power)을 보여주는 성과이기도 하다. 주제 설정 또한 시의 적절했다는 평가다. 우리 측은 코로나19와 경기침체, 기후위기를 망라하는 주제를 설정했고 개념적 접근을 강조했다. 궁극적으로는 탄소중립 목표에 방점을 두었다. 대한민국 탄소중립위원회가 P4G 회의 전날 출범하기도 했다. 서울 선언문 채택에서는 미국과 중국을 동시에 포섭하는 데에 어려움이 있었다. 그러나 중국의 동참으로 서울 선언문은 중국이 석탄화력발전의 축소 방안에 대해 지지를 표시한 최초의 선언문이 되었다. 선언문에서 이를 장려한다(encourage)의 표현은 다소 약한 면이 있었지만 이는 단계적 접근의 측면에서 의의가 크다. P4G는 이렇듯 개도국의 입장을 보다 잘 대변하는 회의였다고 평가할 수 있다. 끝으로 차기 개최국이 콜롬비아로 확정되었고 정상회담의 트로이카 체제가 구축되었다. 이는 P4G의 지속적인 운영을 보장하고 P4G에 대한 신뢰를 형성하는 데 매우 중요한 성과이다. 이번 회의는 비대면 화상회의로 진행되었는데, 장단점이 있었다. 한국의 IT 기술을 이용해 다양한 프로그램을 연출한 것을 장점으로 꼽을 수 있다. 또한 한국의 243개 지자체가 모두 세계 최초로 탄소 중립을 선언한 것도 괄목할 성과이다. 한국은 이번 회의 개최를 통해 기후 외교의 리더십을 발휘했다고 할 수 있다.

향후 과제: ‘서울 선언문’의 체계적인 이행

향후 과제로 남은 것은 서울 선언문의 체계적인 이행이다. 탄소중립을 선언한 지자체들의 탄소 중립 이행과 정책적 일관성이 필요하다. 또한 기후환경 분야의 좋은 정책은 지속적으로 계승할 필요성이 있다. P4G와 녹색 외교의 미래는 지속가능성과 포용성에 달려있다. 2021년은 분기점이 되는 해로, 앞으로 10년은 탈탄소화와 디지털화의 시대가 될 것이다. 한국은 앞으로 기술 개발 등을 통해 전 지구적으로 핵심적 역할을 해야 한다. 앞으로 후속 조치의 시행에 대해 모든 이해관계자의 관심과 참여가 필요한 시점이다. 아시아는 기후 변화 문제에서 가장 취약한 지역 중 하나이다. 따라서 취약계층을 아우를 수 있는 공정한 전환이 필요하다. 우리나라의 리더십에 대한 기대가 높은 상황에서 이에 부응하기 위해 한국 자체의 강화된 기후 행동과 개도국과 더불어 나아가는 녹색 외교가 필요하다.

<지정 토론과 답변>

이재협교수(법학전문대학원)

15년 전 서울대에 처음 부임했을 때, 동료 교수가 기후 변화를 국제적인 이슈로 만드는 원동력이 무엇인지 물어본 것이 기억난다. 당시 과학자 그룹 혹은 EU라고 생각했으나 지금 시점에서는 핵심 추동자가 크게 변한 것 같다. 교토의정서 채택 이후 환경문제에 대한 국가 중심의 접근에 대한 비판이 많았다. 그 이후 다양한 기후변화 주체들이 해법을 찾기 위해 노력했다. 국가 이외에 다른 행위자들이 등장했다. 유엔에서 모든 회원국이 모여서 논의하는 것이 아니라 주요 국가들을 중심으로 논의를 해 보거나, 지방 정부가 모여 산업/기술 중심의 해법을 생각하는 등의 노력이 있었다. 기업의 주체적인 노력도 눈에 띄는 점이다. ESG(환경, 사회, 지배구조)의 경우 최근 기후변화에 대한 위기감과 경각심이 강화되면서 E(환경)가 대두되었다. 그동안 목소리를 내지 않았던 주체들도 참여하는 등 이제는 다양한 주체가 이 문제에 대해 관심을 가지고 있다는 점이 큰 변화이다.

2020년 기준으로 전 세계에서 1,500건 정도의 기후 관련 소송이 제기되었다. 이전에는 소송 제기가 정부를 압박하기 위한 추가적인 수단이었다면, 이제는 기후 변화에 대처를 요구하는 목소리가 강화되었다. 독일 정부가 현재의 입법 수준을 비판하며 기후 변화에 대한 보다 적극적인 대응을 촉구하는 사건이 화두가 되었듯이 기후 변화 문제에 대해 사법부가 개입하는 모습이 나타나고 있다. 이러한 상황에서 기후위기, 탈 탄소, 탄소 중립은 하나의 중심이 되었고 P4G는 하나의 플랫폼이 되었다고 할 수 있다.

한국의 환경 외교성과는 괄목한 만한 성장을 보였으며 기후변화 협상에서 우리나라가 이바지한 바가 적지 않다. 한국은 ‘환경 건전성그룹’ 등을 형성해 환경 문제 관련 국제협상에 적극적으로 참여했고, 중간자적 위치를 활용해 다른 국가들과 연합해 목소리를 내왔다. 한국은 GCF(Green Climat Fund) 사무국의 유치와 IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change)의 의장을 배출했으며 GGGI(Global Green Growth Institute)는 2010년 국내 법인으로 만들어졌지만 2012년 국제기구가 되었다. 한국은 선진국과 개도국을 이어주는 교량국으로서의 정체성을 확립하였다. 우리나라는 기후변화 협상 내에서 공식적인 채널 외에 촉진자 역할을 하기도 했다. P4G가 선진국 그룹과 달리 중진국 중심의 플랫폼이라는 인식 형성에는 우리나라의 기여가 컸다. 더불어 미국과 중국 이외에 다른 국가들도 참여했다는 것이 의미 있다고 할 수 있다.

서울 선언문에 녹아 있는 핵심 가치는 탈석탄과 생태계 기반 접근방식으로, ‘녹색’을 보다 정확하게 정의하려는 시도로 보인다. 그러나 말로 끝나는 것이 아니라 행동으로 보여야 한다. 우리나라는 교량 국가로서 개도국에게 지향성을 제시하는 솔선수범을 보여야 한다. 국내적으로는 법제도 정비가 필요하고, 대외적으로는 국제협력, 국가적인 책무 이행 등을 통해 외교적 위상을 높여야 한다. 특히 동아시아는 기후 변화에서 큰 족적을 남기고 있는 지역이다. 우리는 과연 어떤 리더십을 발휘할 수 있는가? 중견국으로서 리더십을 발휘하기 위해서는 지식 기반의 경험과 기술이 중심이 되어야 할 것이다. 그런 의미에서 아시아연구소가 이번 행사를 개최한 의의가 크다. 더불어 대학의 역할 제고에 대한 고민을 할 필요가 있고 이 분야를 선도할 수 있는 네트워킹이 필요한 시점이다. 끝으로 한 가지 질문을 제기하자면, P4G의 비전에서 북한에 대한 논의가 어떤 식으로 이루어지고 있는지가 궁금하다.

유 대사 답변: 한반도의 온도상승이 지구 평균을 훨씬 웃도는 현실에 북한도 일부 기여하고 있다. 이 점을 항상 염두에 두고 있으나, 남북관계, 한미관계와 연결되어 있기 때문에 독자적인 체제를 구축하기가 어려운 상황이다. 그러나 북한의 산림 평화 프로젝트를 계획하고 있다. 우리나라는 ‘정도는 다르지만 기후대응 관련 동일한 노력과 기여가 중요하다’고 하면서 국가결정기여(NDC : Nationally Determined Contribution)의 개념을 비공식적으로 제기한 바 있다. 북한이 실질적으로 환경 문제에 관심을 갖고 해결토록 노력해 나가는 것이 앞으로의 주 과제가 될 것이다.

신범식교수(정치외교학부)

국제정치학자의 입장에서 P4G에 대해 토론하고자 한다. P4G 행사의 가장 큰 성과 중 하나가 환경과 성장의 관계에 대해 새로운 패러다임을 제시한 것이다. 기존의 도식은 성장 이후의 그린이었다면, 이제는 ‘환경을 통한 성장’이라는 두 가지를 합치시킬 수 있는 패러다임이 제시되었다. 그린을 통해서만 성장할 수 있는 필환경 시대가 된 것이다. 논평자는 이 패러다임 전환에 주목하고 있으며 상당히 큰 성과라고 할 수 있다. 그러나 국내, 국제정치에서 어떻게 환경 주류화를 구체적으로 실천할 수 있을지에 대해 비판이 제기되고 있다. 2019년 기준 전 세계 에너지 사용률은 석유 33%, 재생에너지 12%, 원자력이 4%를 기록했다. 변화의 속도가 생각보다 빠르지 않은 것이다. 한국 역시 전력의 40%이상이 석탄을 통해 생산되고 있기에 실천적 측면에 대한 비판이 있다. 강연에서 앞으로의 10년이 매우 중요하다고 강조하였는데, 지속가능목표 실현을 위한 특별한 계기 혹은 노력을 가속화할 수 있는 방안이 있는지에 대해 질문을 드리고 싶다. 내부적 변화의 부재와 국제적 흐름 사이에서의 연계성과 시너지를 가속화할 수 있는 방안이 있다면 어떤 부문에 집중해야 할 것인지?

두 번째로 개도국과 저개발국에 대한 지원은 중요하며 오바마정부 말기에 선진국들이 개도국과 함께 보편적 기후체제를 만들기 위한 움직임도 있었다. 그러나 선진국들이 약속한 기금을 구체화하지 못했다. 과연 보편적인 기후변화 대응 체제를 강화하기 위해 선진국들은 무엇을 할 수 있는가? 예를 들어, 기술들을 공공재로 개발할 수 있는 국제적 구조를 만들 필요가 있지 않을까?

세 번째로 한국의 그린 리더십에 관한 것이다. 이번 회담에 대해 포괄적 한미동맹의 외연을 확장했다는 평가가 있었다. 한국은 그린 부분을 강화하려는 바이든 정부의 기조에 잘 대응하며 지역에서의 역할을 강화하고 있다. 그러나 왜 일본이 아니라 한국이었는가? 아마 후쿠시마 오염수 방류 등의 약점이 작용했을 것으로 보인다. 한국이 새로운 변화를 어떻게 활용할 것인가는 중요한 문제이다. 한국에게 한미 협력은 중요하나 그린 리더십은 중견국과의 외교에서 필수적인 부분이다. 한국이 그동안 해 온 부분을 평가해 보면 두 가지 측면에서 중요한 역할을 했다고 생각한다. 한국은 선진국과 후진국이 함께할 수 있는 플랫폼을 제공하고 능력에 따라 탄소 배출치 감소 기여분을 정하는 등 개념적으로 큰 기여를 했다. 그러나 한국이 조금 더 해 나갈 수 있는 부분을 생각해야 한다. 저개발국에 대한 지원에 있어서 한국이 주목해야 할 부분은 실질적 도움을 제공하기 위해 선진국을 설득하는 것이며, 이는 한국의 그린 리더십의 핵심 가치가 될 것이다.

P4G는 기후변화문제를 안보의제로 선언했다는 의의가 있다. 지금 국제정치에서 안보 연구자들도 신흥 안보와 환경이 연결되는 경향에 대해 연구를 하고 있는 가운데 두 문제의 연결이 어떻게 일어나는지에 대해 포괄적으로 바라보고 통합적으로 대응할 수 있는 한국의 지적인 역할이 중요할 것으로 생각한다.

유대사의 답변: 지금부터가 시작이라는 말씀을 드리고 싶다. 지금까지 한국의 기후 문제 해결을 위한 노력에도 불구하고 결과는 온실가스 증가였던 것이 사실이다. 그러나 한국은 최근 2년간 온실가스 배출이 감소되기 시작했다. 파리 협정에서도 2020년까지는 목표를 설정하는 기간이었다. 구체적 이행 시나리오의 출발점이자, 앞으로의 구체적 행동을 위한 특별한 계기가 바로 2021 P4G로, 새 출발을 하는 시점이라고 생각한다. 개도국에 대한 지원에 대해서는 G7회의에서 기후변화 대응에 대해 선진국의 재정지원 필요성을 강조할 예정이다. 한국도 이에 대해 일정한 기여를 할 것이다. 개도국이 필요로 하는 것은 최첨단 기술이 아닌 적정 기술로, 적정 기술을 다수 보유한 국가가 바로 한국이다. 이제 한국은 원론적인 선언을 넘어 앞으로 후속 조치의 이행을 위해 노력할 것이다.

<자유 토론과 답변>

이윤영대사 (아시아연구소 방문학자)

유럽에서는 기후변화 문제가 우리가 느끼는 것보다 더 큰 사회적인 문제가 되고 있다. 예컨대 유럽에서 2년 전 메탄가스 감소를 위해 축산농가 감축이 선언되었을 때 논란이 발생하였다. 유럽연합에서 기후변화 문제에 대한 대응이 활발히 진행 중이기도 하다. 네덜란드는 기후변화에 가장 취약한 국가 중 하나로, 환경 의제 설정에 있어서 네덜란드의 글로벌 리더십 역량이 대단하다. 이는 한국에도 모범적인 사례가 될 수 있을 것이다.

엄은희박사 (미래지구 프로그램 선임연구원)

P4G에 대한 국내 시민사회의 평가가 상당히 부정적인 편이다. 특히 환경 의제의 구체성과 현재 진행되고 있는 프로젝트에 대한 비판이 제기되고 있다. 기후 변화에 대응할 때 환경부와 외교부의 연계성이 부족했다는 생각이 든다. 또한 국내와 국제 사이의 연계성을 좁힐 필요가 있다. 현재 시민단체와의 입장차가 굉장히 큰 상황에서 정부가 어떤 식으로 환경 단체와의 소통 창구를 마련할 수 있을지 질문을 드린다.

유대사의 답변: 부족한 점이 있다는 것은 사실이다. 이번 행사 개최를 위해 시민 단체를 많이 만났고, 또 시민 단체가 주최하는 포럼에 참여하여 이야기를 들었다. 구체적인 목표 면에서는 탄소감축 목표 방식을 한국이 최초로 예상 배출치 (BAU : Business As Usual)에서 절대량으로 변환한 것이 가장 큰 변화라고 할 수 있다. 또한 2050년까지의 탄소감축 목표에 맞는 계획을 2021년 말까지 발표할 계획이다. 모든 정책이 진행 중이고, 일부는 계획 단계에 있다. 기업의 반응도 작년 말부터 활발해진 바 있다. 어려운 과정이 막 출발을 했다고 이해를 해 주시면 좋겠다. 앞으로의 이행 과정에서 시민사회의 지속적인 모니터링과 참여가 필요할 것이기에 많은 관심을 부탁드린다.