개도국의 발전을 위한 로컬의 재조명: 한국·일본·대만의 토지개혁과 상호책무성을 중심으로

토지개혁은 사회 전반의 소유구조를 재편한다는 점과 중대한 전환점(critical juncture)에서 국가발전을 위한 제도화 기제로 작용한다는 측면에서 중요한 사회경제적 개혁이다. 특히, 국가건설(state-building) 혹은 전환적 단계에 있는 다수의 개도국에서 토지개혁은 시도되지 않았거나 오랜 기간 실패한 채 미결 과제로 남아 있다. 이러한 문제에 대해 근본적으로 접근하기 위해서는 타국의 경험을 피상적으로 모방하는 것이 아니라, 제도(institutions)와 초기조건에 관한 본질적인 탐구가 필요하다고 볼 수 있다. 농촌개발과 토지수탈의 문제가 잔존하는 개발도상국에 향후 토지관련 국제개발정책 수립을 위한 시사점을 제시하고자 하는 것은 바로 이러한 맥락에서이다. 이에, 1945년부터 1950년대 초반까지의 한국, 일본, 대만 사례분석을 통해 삼국의 국가발전을 위한 토지개혁 성공요인을 동아시아모델로 도출하고, 보편적인 시사점을 개도국에 적용 가능하도록 제시하고자 한다.

제2차 세계대전 직후 미국의 개입을 통해 단행되었던 한국, 일본, 대만에서의 토지개혁은 미국의 개입방식, 시행령, 개혁과정과 같은 구체적인 내용 면에서는 차이점이 존재하나, 삼국의 사례는 모두 로컬수준의 내생적 조건으로 인해 미국이 당초 계획했던 토지개혁의 범위와 방향성이 크게 변화하였다는 점에서 유사성을 보인다. 삼국의 로컬수준의 주요 내생적 조건으로는 지역단위에서 자율성 있는 조직이 여러 층위로 구성된 점, 중앙과 지방 간 분권과 제도적 소통창구가 존재한 점, 책무성(accountability) 관계가 형성될 수 있는 로컬수준에서의 거버넌스 체계가 구축된 점 등을 들 수 있으며, 이는 토지개혁 성공의 핵심적인 요인으로 분석할 수 있다. 비록 1945년 이후 미국의 아시아개입과 같은 수준은 아니라 할지라도, 양자·다자원조와 같은 외부영향력 아래에서 여러 다중이해관계자의 개입과 공여국의 요구조건을 충족해야 하는 개도국의 현 실정을 고려할 때, 삼국의 토지개혁 사례는 수원국 내 로컬수준의 정치체(polity) 및 로컬단위에서의 거버넌스 구축에 대한 중요성을 재조명할 수 있을 것이다.

지난 2021년 4월 13일(화), 서울대 아시아연구소 영원홀에서 브라운백 세미나가 개최되었다. 발표자로 나선 김보경 서울대 국제대학원 4단계 BK21 사업단 연구원은 “개도국의 발전을 위한 로컬의 재조명: 한국·일본·대만의 토지개혁과 상호책무성을 중심으로”이라는 주제로 발표를 진행하였다.

먼저, 김보경 연구원은 연구의 배경과 목적에 대해 설명했다. 개발도상국에서 토지개혁이 필요한 이유는 토지개혁이 개발도상국의 국가발전과 궤를 같이 하기 때문이라고 하면서 내생적 제도 변화와 로컬 거버넌스를 통한 개혁이 필요하다고 주장했다. 나아가, 토지개혁은 사회전반의 소유구조를 재편하고 국가발전 과정에서 중요한 제도화 기제로 작용하기 때문에 더욱 중요한 사회경제적 개혁이라고 지적했다. 특히, 개발도상국은 정권의 특성, 폭력·소요사태, 반란 등의 위험성에 노출되어 있기 때문에 토지 거버넌스 제도화에 내생적 걸림돌이 존재하며, 외부 공여국의 지원 같은 경우에도 수여국의 지역적 정치경제 맥락을 제대로 파악하지 못한 채 단발적인 프로젝트 기반으로 집행되는 경향이 있어 어려움이 있다고 말했다. 해당 연구의 목적은 이러한 맥락에서 1945-1950년 한국, 일본, 대만의 토지개혁 사례분석을 통해 성공요인을 도출하고, 그에 따른 시사점을 개발도상국에 적용하는 것이라고 했다.

동아시아 3국에서의 토지개혁은 미국의 개입 방식, 시행령, 개혁과정에서 미묘한 차이가 있었으나, 로컬 수준에서의 내생적 조건에 따라 미국의 토지개혁 범위와 방향성이 크게 변화한 점을 발견할 수 있었다고 한다. 3국의 주요 내생적 조건으로는 지역에서 자율성 있는 조직이 여러 층위로 구성된 점, 중앙-지방 간 분권과 제도적 소통창구가 존재한 점, 책무성 관계가 형성될 수 있는 지역 수준에서의 거버넌스 체제가 구축된 점이 있었으며, 이러한 다양한 요인으로 인해 성공적으로 토지개혁을 단행할 수 있었다고 주장했다.

결과적으로 개발도상국은 강력한 지역 수준의 거버넌스를 통한 조직적 권익 추구가 필요함과 동시에 급격한 제도적 변화에 대한 외부 지원이 필요하며, 이를 위해 자생적 제도변화 과정을 이끌어내기 위한 지역 수준에서의 제도적 회복탄력성이 필요하다고 말했다. 연구의 함의는 결국 상호책무성 관계가 강력한 지역 수준의 거버넌스 없이는 성공적인 토지개혁의 토대를 마련할 수 없고, 지역에서의 제도적 역량은 외부 행위자, 상호책무성 관계 및 토지 거버넌스 형성에 필수적이라고 언급했다.

글 | 김상훈(연구연수생 14기)