중국의 통치 체제 3 : 국가 헌정 체제

▎책 소개

“‘공산당의 국가’ 중국에서 정부와 의회는 무엇을 하는가?”

‘중국의 통치 체제 시리즈’ 완결판

이 책 『중국의 통치 체제 3: 국가 헌정 체제』는 『중국의 통치 체제 1: 공산당 영도 체제』, 『중국의 통치 체제 2: 공산당 통제 기제』(2022년 9월 출간)에 이은 완결판으로, 30년간 중국 정치를 연구해온 조영남 교수(서울대 국제대학원)가 집대성한 시리즈이다. 이번 책에서는 중국의 국가 헌정 체제를 분석했다. 공산당 일당 체제 속에서 ‘정부’와 ‘의회’는 대체 어떤 역할을 하는지에 주목했다.

중국 사회는 공산당이 영도한다. 따라서 정부와 의회의 모습이 자본주의 국가들과는 다르다. 문화대혁명 시기 중국 정부와 의회는 제 역할을 하지 못했고 혁명위원회가 이 기능을 대신 수행했다. 그러나 1978년 개혁·개방 정책이 추진되면서 사유화, 시장화, 대외 개방이 이루어졌고, 이에 따라 정부의 역할이 크게 강화됐다. 또한, 법률 체계의 필요성이 커지면서 의회의 역할도 점차 확대됐다.

이 책은 중국의 통치 체제를 이해하기 위해, 정부와 의회의 역할을 개별적으로 보지 않고 공산당과의 상호작용 속에서 탐구했다. 정부의 활동은 의료 개혁과 코로나19 대응 사례를 바탕으로 심층 분석하고, 의회의 활동은 입법, 감독, 대의 기능을 중심으로 살펴본다. 더불어 글과 함께 수록된 약 40컷의 사진은 중국의 모습을 생동감 있게 이해할 수 있도록 돕는다.

▎출판사 서평

중국의 헌정 체제는 민주주의 국가와 어떻게 다른가?

중국 헌법의 다섯 가지 원칙과 구현 시스템 분석

공산당이 영도하는 중국의 헌정 체제는 독특한 특징이 있다. 헌법에 근거하여 국가권력을 제한하고 국민의 자유와 권리를 보장하는 민주주의 국가의 정치체제인 ‘입헌주의’나 ‘헌법 체제’와 그 성격이 완전히 다르다. 중국은 공산당 영도 체제와 국가 헌정 체제가 매우 밀접하게 결합해 있다. 당-국가 체제는 공산당 영도 체제와 국가 헌정 체제로 구성되어 있고, 실제 정치과정에서 당이 국가를 영도할 뿐만 아니라 종종 대체하는 권위주의 정치체제이기 때문이다.

중국의 헌법 원칙은 다섯 가지로 요약된다. 첫째는 공산당 영도 원칙, 둘째는 인민주권과 인민대표대회 제도, 셋째는 민주집중제 원칙, 넷째는 민족자치 제도, 다섯째는 의법치국(依法治國: 법률에 근거한 국가 통치) 원칙이다.

중국의 헌정 체제는 의회(전국인대와 지방인대), 정부(국무원과 지방 정부), 정법기관(政法機關) 혹은 사법기관(司法機關)으로 구성된다. 이러한 체제는 공산당 영도 하에 서로 유기적 관계를 맺으며 각기 역할을 담당한다. 즉, 중국 정치제도의 조직 원칙은 ’민주집중제‘로서 ‘중앙의 통일 영도를 전제’로 삼고 있으며 규정보다는 현실 상황에 따라 유연하게 작동한다. 따라서 중국 헌정 체제를 살펴볼 때는 기관을 개별적 파악하기보다는 공산당과의 상호작용 속에서 실제 구현 방식에 초점을 맞추는 것이 바람직하다.

정책 집행에 집중하는 관료조직인 중국 정부

중앙 정부와 지방 정부 간 명령과 복종의 영도 관계 분석

중국 정부는 중앙 정부와 지방 정부로 나뉜다. 이 점은 다른 나라와 비슷하다. 정부의 공식 명칭은 ‘인민정부’이며, ‘중앙 인민정부’와 ‘지방 인민정부’라고 부른다. 중앙 인민정부를 ‘국무원(國務院, State Council)’이라고 칭하는데, 중국의 국무원은 단순한 중앙 정부일 뿐 아니라, 각급 지방 정부와 기층 정부에 대해 명령할 수 있는 권한을 가진 ‘최고 국가 행정기관’이다. 지방 정부는 행정등급별로 ‘성급(省級: 성·자치구·직할시)’, ‘시급(市級: 시·자치주)’, ‘현급(縣級: 현·시·구)’ 정부로 나뉜다. 상·하급 정부 간의 관계는 상·하급 공산당 조직 간의 관계처럼 명령과 복종의 ‘영도 관계’다.

중앙 정부인 국무원과 각급 지방 정부는 국가 헌정 체제를 주도하는 국가기관이다. 개혁기에 들어 정부 역할은 더욱 확대되고 강화되었다. 공산당이 추진하는 개혁·개방 정책, 즉 시장화·사유화·개방화·분권화 정책은 대부분 정부가 집행해야 하는 업무이기 때문이다. 이 과정에서 중국 정부는 다른 국가의 정부처럼 방대한 조직과 인원을 보유한 관료조직으로 변화했다.

중국에서는 공산당 중앙이 정책 주도권을 장악하고 하향식 정책 집행을 전개한다. 정부의 관료조직은 정책의 ‘결정’에는 관여하지 못하지만 ‘집행’에서는 중요한 역할을 담당한다는 특징이 있다. 특히 코로나19 같은 위기 시기에는 공산당 중앙의 정책 결정권을 독점하고 관료조직이 일사불란한 집행으로 조직 역량을 ‘총동원’하며 대규모 대중 동원하는 모습을 보인다. ‘정부 계통(政府系統)’은 ‘의회 계통(人大系統)’이나 ‘법원 계통’과는 달리 막강한 힘을 동원할 수 있다. 이는 ‘공산당 계통’과 ‘군 계통’도 마찬가지다. 중국의 국가 헌정 체제를 분석할 때는 정부 활동을 반드시 분석해야 하는 이유가 여기에 있다.

헌법과 법률을 제정하는 중국 의회

개혁, 개방 정책으로 인해 점점 역할이 강화되는 이유

중국 의회는 중앙 의회와 지방 의회로 나뉜다. 중앙 의회의 정식 명칭은 ‘전국인민대표대회’이며 ‘전국인대(全國人大, NPC)’라고 줄여 부른다. 흔히 이를 ‘전인대(全人大)’라고 부르는데, 이는 명백한 잘못이다. 지방 의회의 명칭은 ‘지방인민대표대회’고, 약칭은 ‘지방인대(地方人大, LPCs)’다. 전국인대와 지방인대는 입법기관으로서 헌법과 법률을 제정한다. 이와 함께 다른 국가기관을 감독하는 역할, 국민의 의견을 대변하는 대의 역할, 공산당 통치를 정당화하고 합법화하는 체제 유지 역할을 담당한다.

중국의 의회 활동은 개혁기 들어서 본격화됐으며 시간이 갈수록 더욱 강화되고 있다. 개혁·개방 정책이 의회의 역할을 필요로 하기 때문이다. 중국 국가 헌정 체제를 분석할 때는 전국인대와 지방인대의 입법·감독·대의 활동에 주목해야 한다. 중국 의회는 상급 인대가 하급 인대의 활동을 감독하고, 문제가 있는 활동은 시정을 지시할 권한을 보유하는 ‘감독 관계’다. 그러나 상급 인대와 하급 인대 간의 관계는 ‘영도 관계’, 즉 상급 인대가 명령하면 하급 인대는 복종하는 관계는 아니다.

중국 의회의 독특한 특징으로 ‘이중구조 현상’과 ‘선택적 역할 강화 현상’을 꼽을 수 있다. 이중구조 현상은 중국 의회가 사실상 두 개로 운영된다는 것이다. 즉 전국인대 상무위원회가 전국인대와는 다른 구성·조직·권한을 가지고 기능한다. 전국인대 상무위원회는 전국인대를 폐회 기간에 잠시 대신할 뿐만 아니라 사실상 대체함으로써 강력한 위상과 역할을 갖는다. ‘선택적 역할 강화 현상’은 중앙 및 지방 의회가 행정단위별(級別)로 비교적 분명한 차이를 보이면서 역할이 강화된 것을 말한다. 전국인대는 입법을 중심으로 역할이 강화되었고, 현급(顯級) 인대는 감독을 중심으로 역할이 강화되었다. 반면 성급(省級) 및 시급(市級) 인대는 전국인대와 현급 인대의 중간에 위치한다고 평가할 수 있다.

중국의 정치 제도화와 민주화 딜레마

법제화된 통치 방식과 민주화 압력 사이의 갈림길

중국은 지난 40여 년간 정치 민주화가 아닌 정치 제도화를 목표로 개혁을 추진하며, 법률제도 확립과 행정 효율화를 통해 경제 발전과 사회 안정을 유지해왔다. 1987년 ‘당정분리’ 방침이 실패한 후, 1997년 ‘의법치국’ 방침이 도입되어 통치 방식의 법제화를 강조했으나, 국민의 정치적 자유와 참여는 제한되었다. 중국은 사회주의 시장경제와 의법치국 방침을 결합한 발전 모델을 구축했지만, 장기적으로 민주화 압력을 피할 수 없을 것으로 보인다. 결국, 중국은 정치 제도화를 유지하거나 민주화로 나아가는 선택의 기로에 서 있다.

중국을 제대로 이해하고 적절히 대응하는 일은 현재 대한민국 국제정치의 최대 과제이다. 그러나 우리 사회는 중국에 대한 이해가 부족하다. 사실, 한국인이 중국을 이해하기란 근본적으로 어렵다. 중국과 한국의 정치 체제가 근본적으로 다르기 때문이다. 또한, 중국 정치는 매우 은밀하게 작동한다. ‘외부인’이 알려고 다가가더라도 그 은밀한 속사정까지는 들여다볼 길이 없다. 공산당 조직과 운영은 더욱 그렇다. 이 책을 통해 중국 정치의 독특한 ‘실체(實體)’와 ‘실제 모습(像)’에 접근함으로써 중국이라는 나라가 어떻게 움직이는지 생생하게 확인할 수 있을 것이다.

▎저자 소개

조영남(趙英男, Young Nam Cho)

2002년부터 현재까지 서울대학교 국제대학원 교수로 재직하고 있다. 서울대학교 동양사학과를 졸업하고 정치학과에서 석·박사 학위를 받았다. 중국 베이징대학(北京大學) 현대중국연구센터 객원연구원(1997~1998년), 난카이대학(南開大學) 정치학과 방문학자(2001~2002년), 미국 하버드-옌칭연구소(Harvard-Yenching Institute) 방문학자(2006~2007년)를 역임했다. 연구 성과로는 『중국의 통치 체제 1·2·3』(2022~25년), 『중국의 위기 대응 정책』(2024년), 『중국의 엘리트 정치』(2019년), 『개혁과 개방』 / 『파벌과 투쟁』 / 『톈안먼 사건』(〈덩샤오핑 시대의 중국〉 3부작)(2016년), Local People’s Congresses in China (2009년) 등 모두 18권의 단독 학술서와 많은 학술 논문이 있다. 서울대학교 연구공로상(2007년), 니어(NEAR) 재단 학술상(2008년), 한국정치학회 학술상(저술부문)(2020년)을 수상했다.

▎차례

서문 _ ‘공산당의 국가’ 중국에서 정부와 의회는 무엇을 하는가?

국가 헌정 체제

국가 헌정 체제의 원칙
국가 헌정 체제의 조직 체계
공산당-정부-의회 관계

제1부 정부

정부의 구조와 운영

국무원의 지위와 직책: 최고 국가 행정기관
국무원의 조직구조
국무원의 운영: 총리 책임제

정부의 정책 결정과 집행

학계의 중국 정책 결정 연구
중국 정책 결정 방식의 네 가지 종류
정책 결정 방식 1: 관료 방식
정책 결정 방식 2: 일상 시기의 운동 방식
정책 결정 방식 3: 위기 시기의 운동 방식
정책 결정 방식 4: 실험 방식

정부의 일상 시기 활동: 의료개혁 사례

의료개혁의 절박함과 어려움
의료개혁 추진과 개혁 방안의 작성
〈의료개혁 초안〉의 내부 심의와 공개 의견 청취
개혁 방안의 확정과 주요 조직의 역할
의료개혁의 집행: 성과와 한계
정부의 일상 시기 활동 평가

정부의 위기 시기 활동: 코로나19 대응 사례

코로나19의 발생과 대응 과정 개괄
코로나19 중앙 지휘기구의 구성과 활동
공산당의 ‘총동원령’과 감독
우한시 봉쇄와 코로나19의 통제
정책 선전과 여론 선도
정부의 위기 시기 활동 평가

제2부 의회

의회의 구조와 역할

중국 의회의 구조와 운영: 이중구조 현상
중국 의회의 역할 강화: 선택적 역할 강화 현상
‘중국 특색’의 입법 제도
의회 입법 제도의 개선과 발전

중앙 의회의 입법 활동: 〈입법법〉과 〈감독법〉 사례

〈입법법〉의 제정 과정과 주요 쟁점
〈감독법〉의 제정 과정
〈감독법〉의 주요 쟁점
〈입법법〉과 〈감독법〉의 차이를 초래한 요인
공산당의 입법 통제 평가

지방 의회의 입법 활동: 상하이시 의회 사례

〈상하이시 노동조합 조례〉 수정 사례
〈상하이시 노동계약 조례〉 제정 사례
〈상하이시 소비자 보호 조례〉 수정 사례
지방 의회의 입법 활동 평가
의회 입법 활동의 한계

지방 의회의 감독 활동

의회의 감독 전략
법정 감독 방식과 의회 간의 활동 차이
지방 의회의 주요 감독 방식
의회 감독 활동의 평가
중국 의회의 발전과 정치발전

인대 대표의 대의 활동

‘활발한’ 인대 대표의 역할 수행 분석
인대 대표의 객관적인 조건과 상황
활동 조건의 변화와 유권자의 기대 상승
대의 역할의 네 가지 유형
출신 배경에 따른 대의 역할의 차이 424
인대 대표의 활동 평가 442
인대 대표의 대의 활동이 주는 시사점

제3부 결론

국가 헌정 체제의 평가와 전망

국가 헌정 체제의 평가
공산당 영도 체제가 국가 헌정 체제에 미치는 부정적 영향
중국 정치체제의 분류와 순환
공산당 영도 체제의 강화와 국가 헌정 체제의 발전
중국 정치발전의 평가와 전망: 나의 관점

미주

▎본문 중에서

국무원은 ‘최고 국가 행정기관’이다. 이런 법적 지위에 따라 국무원은 중앙과 지방 모두를 포괄하여 전국적으로 행정 계통의 업무를 통일적으로 지도하고, 경제와 사회 등 전체 업무를 지도하고 관리하는 권한과 책무를 갖는다. 또한 이런 법적 지위에 따라 국무원과 각급 지방 정부 간에는 명령과 복종의 관계, 즉 ‘영도관계(領導關係)’가 형성된다. 즉 모든 지방 정부와 기층 정부는 국무원이 제정한 행정 법규를 준수해야 하고, 국무원이 하달한 명령과 지시를 반드시 집행해야 한다. 【정부의 구조와 운영_48쪽】

정부의 정책 결정과 집행은 일상 시기와 위기 시기로 나눌 수 있다. 일상 시기에는 정부가 법정 절차에 따라 직책을 수행하면 된다. 그런데 위기 시기가 오면 새로운 위기 대응 기제가 작동한다. 동시에 이때에는 공산당이 중요한 행위자로 등장한다. 물론 공산당과 의회 등 다른 주체는 일상 시기의 정책 결정 과정에도 참여한다. 그러나 참여 정도와 역할은 위기 시기와는 다르다. 따라서 우리는 정부 활동을 살펴볼 때, 일상 시기와 위기 시기로 나누어 살펴볼 필요가 있다. 중국이 개혁·개방 정책을 추진한 이후, 경제와 사회는 전과 다르게 크게 바뀌었다. 사적 소유제도와 시장제도가 도입되었을 뿐만 아니라 경제적 대외 개방, 구체적으로는 해외직접투자(FDI)와 대외무역이 크게 성장했기 때문이다. 정치는 그만큼은 아니지만 역시 큰 변화를 겪었다. 국가 정책을 결정하고 집행하는 정부 활동, 즉 정책 결정 과정도 마찬가지다. 【정부의 정책 결정과 집행_73쪽】

‘사구 건설’은 사구 주민의 역량에 의지하고, 사구의 자원을 이용하며, 사구의 기능을 강화하여, 사구의 문제를 해결하는 정책을 말한다. 한마디로 말해, 사구를 단위로 해서 주민 관리와 복지 문제를 해결하겠다는 정책이다. 구체적으로, 사구는 세 가지의 업무를 맡고 있다. 첫째는 주민의 행정 업무(예를 들어, 전출입 관리)다. 둘째는 주민의 자치 업무(예를 들어, 마을 청소와 분쟁 해결)다. 셋째는 주민에게 간단한 사회복지 서비스(예를 들어, 사회 빈곤층 지원)를 제공하는 업무다. 【정부의 위기 시기 활동: 코로나19 대응 사례_161쪽】

의회는 강화된 입법 자율성과 법률 수요 증가를 기반으로 입법과정에서 발생하는 정부의 부서 이기주의를 방지하기 위해 입법과정의 제도화에 주력했다. 법안 기초 주체의 다원화, 입법과정의 공개와 참여 확대, 2심3독제(지방인대)와 3심제(전국인대) 등 다단계 심의 방식의 도입, 법안의 통일 심의제 도입은 이를 보여준다. 이와 같은 노력을 통해 입법과정은 전보다 더욱 제도화되었고, 의회와 정부 간의 관계에서도 의회가 어느 정도 주도권을 잡게 되었다. 【의회의 구조와 역할_256~257쪽】

지금까지의 감독은 의회가 공산당의 지지와 협조를 동원하여 국가기관의 활동을 견제하고 통제하려는 특징을 가지고 있다. 다시 말해, 의회 감독은 공산당을 대신하여 의회가 국가기관과 공직자를 통제하는 성격이 강하다는 것이다. 이것은 공산당 영도 체제에서 의회가 생존을 위해 선택한 전략이다. 국가기관과 공직자의 저항을 막기 위해서는 공산당의 지지가 절대적으로 필요하고, 의회 감독을 포함한 모든 중요한 활동은 공산당의 지도 및 통제하에서만 가능하기 때문이다. 【지방 의회의 감독 활동_378쪽】

시진핑 시기에 들어 공산당 영도 체제가 계속 강화되었다고 해서 국가 헌정 체제가 위축되거나 공산당 영도 체제 내로 흡수된 것은 아니다. 반대로 국가 헌정 체제는 장쩌민 시기에 본격적으로 시작하여 현재까지 계속 발전하고 있다. 이처럼 공산당 영도 체제와 국가 헌정 체제는 상호작용하면서 동시에 강화 및 발전하는 새로 운 현상이 나타나고 있다. 이는 국가 헌정 체제가 공산당 영도 체제를 유지 및 강화하는 데 도움이 되기 때문에 나타난 현상이다. 【국가 헌정 체제의 평가와 전망_482쪽】