카자흐스탄, 키르기스스탄, 타지키스탄, 투르크메니스탄, 우즈베키스탄의 구소련 공화국으로 구성된 중앙아시아는 독립 이후 상당한 난민 유입과 기타 형태의 비자발적 이주를 경험했다. 소련의 붕괴와 그에 따른 내전, 경제적 어려움으로 인해 많은 사람들이 집을 떠나야 했다. 최근 몇 년 동안 이 지역은 자연재해나 갈등으로 인해 자국 시민들이 내부적으로 이주하는 것과 함께 아프가니스탄과 다른 국가에서 온 난민의 유입을 목격했다. 인구가 약 8,000만 명이 넘는 중앙아시아 국가들이 난민 정책을 수립하는 동안 직면하는 다양한 접근 방식과 어려움을 이해하는 것이 점점 더 중요해지고 있다. 이 지역은 갈등, 박해, 다양한 위협으로부터 피난처를 찾는 개인에게 중요한 목적지이자 환승 허브로 변모했다. 중앙아시아의 난민 상황의 복잡성은 이 지역의 고유한 맥락에 대한 섬세한 이해와 맞춤형 정책 대응의 개발을 요구한다. 이 강의에서는 이들 국가의 난민 정책을 살펴보며, 난민 수용 및 지원에 대한 접근 방식, 이러한 정책을 뒷받침하는 법적 틀, 그리고 실행의 유사점과 차이점에 초점을 맞추고자 한다. 또한 개선이 필요한 영역을 파악하고 이 지역의 난민 관리에 대한 보다 깊은 이해에 기여하는 것을 목표로 한다.
슈쿠로바 메흐리니소 이노야툴러에브나
건국대학교 이주·사회통합연구소 전임연구원 (진행언어: 한국어)
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서울대학교 아시아연구소 중앙아시아센터 이주·난민연구단은 1월 23일 건국대학교 이주·사회통합연구소의 슈쿠로바 메흐리니소 이노야툴러에브나 전임연구원을 초청하여 “중앙아시아 난민 수용 정책의 비교 고찰”이라는 제목으로 전문가 특강을 개최했다.
슈쿠로바 박사는 강의에서 중앙아시아 5개국(카자흐스탄, 키르기스스탄, 타지키스탄, 투르크메니스탄, 우즈베키스탄)의 난민 정책과 난민 수용 및 지원에 대한 접근 방식, 그리고 이러한 정책을 뒷받침하는 법적 틀에 대해 살펴보고 각국의 난민 정책의 유사점과 차이점에 대해 설명하며 개선이 필요한 영역이 무엇인지 소개했다.
강의는 난민의 정의와 법적 기준을 설명하며 시작되었다. 1951년 난민 지위에 관한 협약에서 나타나는 난민의 국제적 정의는 인종, 종교, 민족, 특정 사회집단의 구성원 신분 또는 정치적 의견으로 인해 박해받을 수 있다고 인정할 만한 충분한 근거가 있는 공포를 지닌 사람이다. 그러나 지역적·국가적 해석과 적용 방식에 따라 난민 인정 기준은 상이할 수 있다. 1969년 아프리카 통일기구 협약과 1984년 카타헤나 선언은 지역적 특수성을 반영해 난민 개념을 확장하고 있다. 일반적으로 난민이란 자신의 국가에서 박해와 전쟁 또는 그 외 요인으로 인해 위험에 처하여 본국을 떠나 국제적인 보호를 요청하는 이주자를 뜻하며, 비호신청자(Asylum-Seeker)란 아직 난민으로 인정받지 못했지만, 기원국으로 돌아갈 경우 위협을 받을 수 있어 이주 국가에서 보호를 요청한 사람이라고 할 수 있다.
슈쿠로바 박사는 이어서 중앙아시아 난민 흐름의 역사적 맥락과 현황에 대해 소개했다. 중앙아시아의 난민 흐름은 소련 붕괴 및 타지크 내전(1992-1997), 키르기스스탄의 오시 갈등(1990, 2010), 우즈베키스탄 안디잔 학살(2005) 등 내전과 갈등, 경제적 불안정, 자연재해, 아프가니스탄 난민 유입, 러시아-우크라이나 전쟁 난민 유입 등으로 설명할 수 있다. 중앙아시아의 난민 현황은 2024년 중반 기준으로 살펴보았을 때 난민 8,866명, 비호신청자 4,956명, 무국적자 36,994명으로 나타났으며 UNHCR에서 추산한 중앙아시아 내 난민 유사 상황자는 약 106,212명에 달했다. 이들은 주로 아프가니스탄, 우크라이나, 시리아, 러시아연방, 중국 등 출신이다.
중앙아시아의 난민 정책은 1951년 난민의 지위에 관한 협약, 1967년 난민의 지위에 관한 의정서 등 대표적인 난민 관련 협약 외에 1993년 민스크 협약, 2001년 상하이 협약 등과 밀접한 관련이 있다. 카자흐스탄, 러시아, 우크라이나 등이 가입한 민스크 협약은 CIS 국가 시민의 권리와 자유를 보장하나 형사 문제에 대한 법적 지원을 우선으로 한다. 고문 및 학대 국가로의 인도 금지 조항은 없다. 중국, 러시아, 카자흐스탄, 키르기스스탄, 타지키스탄, 우즈베키스탄이 참여한 상하이 협약은 테러, 분리주의 및 극단주의 퇴치를 목표로 하며 망명 거부와 난민 결정 절차 접근 제한 조항이 포함되어 있다. 국제적 의무나 불송환 원칙(non-refoulement)에 대한 언급은 없다.
중앙아시아 각국은 모두 난민 정책을 운용하고 있으나 난민 지위 결정 절차 등 세부적인 방식에 있어서 차이를 보인다. 카자흐스탄에서는 도착 후 5일 이내 혹은 박해 상황 인지 후 5일 이내 신청서를 제출해야 하며 심사 결과는 3개월 이내 행정 기관에서 결정된다. 추가 검증이 필요시 최대 1년까지 연기될 수 있다. 키르기스스탄에서는 난민 신청 접수 후 6개월 이내에 심사를 완료하며 부모 없이 도착한 미성년자는 보호 기관의 지원을 받는다. 타지키스탄에서는 난민 신청 접수 후 3개월 이내 심사하는 것을 원칙으로 하고 최대 3개월까지 심사 기간이 연장할 수 있으며 난민 지위를 받으면 최대 3년까지 인정되고 이후 추가 3년까지 연장할 수 있다. 투르크메니스탄에서는 대량 유입 상황에서 임시 보호를 제공하며 이는 최대 3개월까지 가능하고 필요시 최대 1년까지 연장할 수 있다. 난민 지위를 부여받으면 이는 상실된다. 우즈베키스탄에는 망명 신청자와 난민을 다루기 위한 명확한 구조와 메커니즘이 없고 ‘2017년 우즈베키스탄 공화국의 정치적 망명 허가 절차에 관한 규정’, ‘2021년 우즈베키스탄 공화국의 외국인 및 무국적자의 법적 지위에 관한 법률’ 등 난민을 명시적으로 언급한 현행 규정 및 법률만 존재한다.
중앙아시아 국가들은 난민들에게 다양한 지원과 통합 프로그램을 제공한다. 카자흐스탄과 키르기스스탄은 의료 서비스와 교육 기회를 포함한 포괄적인 지원을 제공하며 고용 및 기업 활동 참여를 보장한다. 타지키스탄은 정부가 정한 정착지에서 거주할 권리를 부여하고 초등 및 중등 교육과 직업 알선 프로그램을 운영한다. 투르크메니스탄은 임시 보호 대상자에게 숙소와 의료 서비스를 제공하며 가족 재결합 권리와 교육 기회를 보장한다.
카자흐스탄, 키르기스스탄, 타지키스탄, 투르크메니스탄은 난민법을 통해, 우즈베키스탄은 국내 다양한 법률을 통해 난민 정책을 수립하고 있으며 난민들에게 기본적인 보호와 지원을 제공하고자 노력하고 있다. 또한 유엔과 같은 국제기구들과 협력하여 난민 문제를 해결하고자 노력하고 있다. 특히 아프간 출신 난민에 관해 타지키스탄과 우즈베키스탄은 적극적으로 협력하고 있다. 그러나 각국의 난민 수용 수준과 각국이 난민에게 제공하는 지원의 형태와 범위는 다르다. 난민 정책의 실행 방식과 접근 방식에 있어서도 차이가 있다.
중앙아시아의 난민 정책은 민족 및 정치적 역학 관계의 많은 영향을 받았다. 소련 붕괴 후 난민 및 이주자가 증가하였고 신생국들이 난민을 관리하는 데에는 많은 어려움이 뒤따랐다. 국제 기준을 맞추기 위한 노력이 이루어졌으나 법적틀과 제도적 역량이 부족하여 적절한 지원과 자원 제공에 한계가 있었다. 따라서 슈쿠로바 박사는 지역 협력을 강화하고 부담을 분담하기 위해 난민 지원 인프라와 통합 프로그램에 대한 투자 증대가 요구된다는 내용으로 특강을 마쳤다.
이후 질의응답 세션이 시작되었다. 참석자들은 발표 내용을 바탕으로 질문을 제시했으며, 이에 대해 발표자는 각 질문에 대해 구체적이고 명확한 답변을 제공했다. 고가영(아시아연구소)은 정책이나 제도와 현실 간의 차이가 가장 적은 나라와 가장 많은 나라는 어디인지, 만약 누군가 정치적 망명자로서 중앙아시아로 간다면, 가장 추천하고 싶은 나라는 어디인지 질문했다. 발표자는 이에 대하여, 중앙아시아 국가 중 법적 체계를 상세하고 엄격하게 수립한 국가는 카자흐스탄이라고 답변했다. 카자흐스탄은 난민법과 UNHCR 본사의 위치를 바탕으로 추가적인 절차 또한 섬세히 마련되어 있지만, 현실적으로는 제한적으로 실행되고 있다고 언급했다. 반면, 법적 근거는 부족하지만 현실적으로 많은 난민을 수용하고 있는 국가는 타지키스탄을 꼽았다. 이는 또한 아프가니스탄과의 국경 지역 접경이라는 지리적 요인과 더불어 인구적으로 많은 난민을 수용하고 있다는 점과 관련이 있다고 설명했다.
최아영(아시아연구소)은 “중앙아시아 내에서 난민 유사 상황에 처한 사람들이 어떤 법적 지위로 체류할 수 있는지?” 그리고 “타지키스탄에 압도적으로 많은 난민이 거주하고 있는 문제에 대해 지역적으로 난민 부담을 분담할 필요성을 제시하면서, 중앙아시아에서 제네바보다 민스크 협약, 상하이협력기구(SCO), 알마티 프로세스가 더 강력한 영향력을 미친다는 특징이 이 문제 해결에서도 드러날 수 있는지, 그리고 이런 협의체들에서 타지키스탄의 난민 부담을 배분하자는 논의가 있는지?”에 대해 질문했다. 발표자는 이에 대하여, 난민 유사 상황(rafugee like situation)에 처한 사람들은 비호신청자 지위를 가지며, 이들은 합법적으로 입국하여 난민 신청을 하거나, 비자 없이 불법적으로 입국한 뒤 유학생이나 비즈니스 비자로 체류하다가 비자 만료 후 난민 신청을 통해 임시 체류자가 되는 경우로 나뉜다고 답변했다. 또한, UNHCR에서는 난민 유사 상황에 있는 아프가니스탄 출신 난민을 공유하지 않는다고 설명했다. 두 번째 질문에 대해서는, 난민 수용에 대한 분담은 국가별로 다른 접근 방식을 보이며, 우즈베키스탄은 아프가니스탄 출신 난민을 받아들이기보다 이웃 국가로서 인도적 지원을 제공하는 방식을 택하고 있다고 답변했다. 다만, 지역 협정 내에서 난민 부담 분담에 대한 논의는 구체적으로 확인되지 않았다고 덧붙였다.
조명혜(서울대)는 비호신청자의 금전적 권리에 차이가 나는 이유는 무엇인지를 질문을 했다. 발표자는 이에 대하여, 금전적 지원에 대한 법적 근거는 존재하지만, 실제로 지켜지지 않는 경우가 많다고 답변했다. 예를 들어, 타지키스탄에서는 인터뷰 사례에 따르면 가장 취약한 계층에게만 금전적 지원이 이루어졌으며, 이는 정부 차원의 지원이 아니라 주로 UNHCR에서 제공하는 지원이라고 설명했다. 그러나 이러한 차이가 발생하는 구체적인 이유는 알기 어렵다고 덧붙였다. 김선희(아시아연구소)는 민스크 협약과 상하이 협약의 영향 및 두 협약 중 어느 쪽에 더 예속되는 경향이 있는 중앙아시아 국가가 있는지를 질문했다. 발표자는 이에 대하여, 민스크 협약 자체는 난민 문제와 직접적인 관련은 없으나, 법률가들이 이를 기반으로 확대 적용하고 있다고 답변했다. 또한, 지역적인 협약 외에도 양국 간 협약이 존재하며 이를 바탕으로 지원이 이루어진다고 설명했다. 다만, 이러한 지원은 국가의 이익에 따라 달라지며, 특히 난민의 출신 국가에 따라 차이가 발생할 수 있다고 덧붙였다.
황의현(아시아연구소)은 중앙아시아 내 무국적자가 약 4만 명으로 많은데, 그 이유가 무엇인지를 질문했다. 발표자는 이에 대하여, 이는 역사적 맥락과 관련이 있다고 답변하며, 소련 해체 이후 국적을 받을 근거 자료가 없어 제때 국적을 받지 못한 사람들이 많다고 설명했다. 신범식(서울대)은 알마티 프로세스가 협력적 대화(concertational dialog)인지, 아니면 합의(agreement)가 존재하는지 질문했다. 발표자는 이에 대하여, 알마티 프로세스는 논의의 장치로 존재하며, 공식적으로 합의나 프로토콜에 대한 정보는 공개되어 있지 않다고 답변했다. 대신, 알마티 프로세스는 하나의 플랫폼에 가까운 성격을 가지고 있다고 설명했다.
